若以居住於城市的人口來計算，官方統計，中國目前的都市化程度約為四八％，相較於三十年前的僅占一八％，進步可說是相當驚人。 但這數字仍不算令人滿意，因為大多數開發程度與中國相當的國家，都市化速度都快過工業化。將收入主要來自非務農活動的勞動人口比率當作衡量標準，中國的工業化已達七○％，然而，都市化程度仍遠遠落後於此。 戶口制度讓資源不公平！ 外移農工無法享受都市福利 中國與其他開發中國家之間還存在另一個顯著的差距：在中國，城市不論大、小，都不存在別具意義的都市貧戶或貧民窟跡象。 一般人將這個現象歸因於中國的戶口登記制度。早在每個人出生當天，就被戶口制度區分成都市幸運兒或農村窮光蛋，這個制度或可預防農村人口瓜分諸如：公共教育、健康醫療或就業保險等都市福利與公共服務，然而無法杜絕農村勞動人口湧入城市。 事實上，中國政府的確鼓勵農村勞動人口遷移到城市，以尋求更好的工作機會。這也是過去三十年來，超過四○％的勞動人口，相當於三億人口，從農業轉往工業及服務業，如今更集中在各城市的原因。結果是，中國各城市中登記為農村戶口的外來工人，平均人口數已超過登記為城市戶口的本地工。 農村土地制度拖慢都市化！ 丟工作就返鄉種田，反牽制人力 想預防中國貧民窟增加，若不應採取戶口制度，那麼該是什麼？我認為，成功杜絕都市貧困的最主要機制是：中國農村地區特有的土地制度。 中國整體改革過程是從採行所謂「農村家庭承包制度」（rural household contract system），即是將具有生產力的土地開放農家租賃。這意味著改革過程早期的集體生產方式已經瓦解，私有農業興起。 雖然農地的「整體價值」仍歸農地地主所有，但承包家庭可分得該土地產出的「剩餘價值」，這提供農民善用地力的強烈誘因。倘若他們之中有些人在城市覓得好工作，甚至可以將土地轉包給其他農民使用。 承包家庭在租約期限內（目前是三十年）可保有轉包農地的收益，但對於該土地沒有所有權，農民的財務如果出現困難，在其他國家或許還可賣掉土地還債，但在中國，土地並不被允許買賣或抵押，也不能在未經政府許可的情況下變更農地地目為其他商業用途，所以農民必須更努力找新工作賺錢，或是向政府求援。 這個獨一無二的安排造成以下重要結果：萬一外移農工丟了在都市裡的工作，他們至少可從農地轉包獲得一點收入，還能回歸家園重新承包土地（通常一年內可達成）。在農村家庭承包制度下，一塊塊小土地雖不能讓農民致富，但卻扮演著猶如最後一道社會安全網的角色。 以此解釋中國都市化為何落後，就相當說得通了：這個其他開發中國家幾乎無法複製的土地占有制度，確保了一件事，即是將促進工業化與都市化的勞動力牽制在農村，而非城市貧民窟。 儘管這樣的安排讓都市化過程較平順，但它畢竟屬於過渡性而非永久性的制度，外移勞動人口也因為另一端那張社會安全網，仍將他們繫在農民的出身上，而感到無法真正融入城市。事實上，土地制度下的區隔，並非縮小了社會差距，反而是更加擴大。 如何追求「永久都市化」？ 先建立一視同仁的社會安全制度 除了上述情形，再加上人口高度流動，中國的都市化之路很難穩當前進，想實現「永久都市化」，必須發展新的社會安全網。宣告廢止戶口制度或許很簡單，但若沒有一個新的制度，以緩衝外移農工在城市所面臨之風險，此舉幾乎沒有實質意義可言。 將農村外移至城市的人口納入教育及正式社會安全網的公共服務體系中，讓他們享有福利，即使是公共資源有限，這福利未能盡如人意，這麼做都是能邁向都市化的成功關鍵。一旦做到這一點，這群人會爭相落地生根，成為都市的永久居民。從公共服務的角度來看，中國社會也將變得更接近平等。 二○一一年正式啟動的中國最新「十二五規畫」中，或許會透過建立一個全國的、一致通用的、靈活的新社會安全制度，有建設性的處理此議題。該規畫可能還需要各城市政府單位配合，對非設籍住民所需之公共用品物資，包括教育、醫療、基本工資收入保障，都能增加供應。目前，重慶、成都等城市均已開始試辦。 都市化在中國或許得花上好幾代的努力才能完成，但歷經長時間的辯論與猶豫不決之後，決策者似乎已做好準備，藉由採取種種新措施，邁向都市化下一階段。 儘管基礎建設與農村設備是都市化過程非常重要的環節，但主要挑戰並不在此，而在於對農村外移至中國各個城市的人一視同仁，給他們一致的公民待遇，創造同樣的工作機會、提供同樣的公共服務。 這絕非一蹴可幾，但按部就班，終究有到達的一天。 （本文刊登獲Project Syndicate授權 ）